Ecole et mondialisation capitaliste - bulletin n°9

Bulletin à périodicité aléatoire proposé par la Commission Ecole & Mondialisation Capitaliste N° 9
 octobre 2003
mis à jour samedi 12 novembre 2005

Quand le Conseil d’Etat s’en mêle/ s ’emmêle.

Si l’on cherche la confirmation de l’ampleur des attaques menées par les classes dirigeantes contre le service
public en général et la fonction publique en particulier, on la trouvera sans conteste dans le rapport annuel du
Conseil d’Etat rendu public le 20 mars 2003. Bien sûr, on n’y rencontrera pas les outrances langagières d’un
Berlusconi ou d’un Raffarin, le Conseil d’Etat est l’un de ces lieux feutrés où l’on enveloppe les affirmations les
plus brutales des ornements juridiques les plus soignés. Si l’on n’y retire rien à la fermeté du propos, du moins on
excelle à en adoucir les aspects les plus abrupts. Nous sommes là entre gens de bonne compagnie, rien n’est
affirmé, tout est suggéré.

Un projet d’essence néolibérale.

Au coeur de la démonstration, il y a un postulat : il faut radicalement transformer la fonction publique. Pour justifier pareille affirmation, il n’est guère besoin de s’encombrer d’artifices, le bréviaire néolibéral suffit. On en retrouve tous les nocifs poncifs.

- L’invocation de la modernité.

Un concept d’autant plus pratique qu’il ne recouvre rien et se suffit à lui même. Le statut de la fonction publique a
plus de 55 ans, il faut donc le changer ! A ce train là, la plupart de règlements qui régissent la haute
administration sont devenus obsolètes. A commencer par le Conseil d’Etat lui-même...

- L’exemple de la réforme dans les pays étrangers.

Trois d’entre eux sont d’abord mobilisés : l’Italie ( pour sa loi de 93 qui privatise l’emploi public), la Grande
Bretagne ( bien sûr), l’Espagne où les entités locales peuvent embaucher des contractuels de droit privé (p.313).
Curieux hasard, on trouve ces derniers à l’avant garde de « l’innovation » libérale. On doit y ajouter l’Allemagne.
En soulignant cependant sa timidité. La Suisse est elle aussi convoquée, pour mettre en valeur sa mesure la plus
radicale : la suppression pure et simple du statut de fonctionnaire confédéral en mars 2000 qui « rendait difficile une gestion adaptée à notre temps. » (p.314)

- La soumission à la compétition internationale.

« La fonction publique est, en fait, au coeur de la compétition et elle ne pourra y faire face que si elle s’acclimate sans rien abandonner des valeurs dont elle est porteuse, aux méthodes du monde de la concurrence, comme
elle le fait d’ailleurs, lorsqu’elle pratique directement des activités marchandes, en étant alors soumise pleinement
au droit de la concurrence » (p.250). On ne saurait être plus clair ! Le Conseil d’Etat ne manque pas non plus de
souligner que le service public coûte cher (en particulier le ministère de l’Education nationale) et qu’il doit être un
élément central de « la capacité concurrentielle de la France » (p.250). Pour un peu, nos conseillers
réclameraient du dégraissage comme de vulgaires managers d’entreprise.

- Le parallèle avec le secteur privé.

Chacun le sait bien, celui-ci est par nature dynamique. Le service public doit donc s’en inspirer : « le secteur
marchand et le monde de l’entreprise ont, en effet, été soumis à des exigences ininterrompues de restructuration
et de productivité pour assurer leur survie et défendre l’emploi et ont été amenés à intensifier les efforts
demandés à leur personnel » (p.243). On notera en passant, avec surprise, que les licenciements (les restructurations) ont servi à « défendre l’emploi », mais l’essentiel est ailleurs. On anticipe surtout ce qui attend les fonctionnaires : « encore loin des contraintes de réactivité qui pèsent sur l’entreprise privée » (p.243), il leur
faudra apprendre à être performants (autre mot fétiche du néolibéralisme) car « c’est tous les jours qu’il appartient
à chacun de contribuer à une meilleure performance collective » (p.385).

- Le conservatisme des fonctionnaires.

Comparé à ce qui se passe dans le secteur privé, le service public ne peut être (pour le Conseil d’Etat du moins)
que totalement sclérosé. D’abord, parce que « des avantages acquis plus ou moins régulièrement par le passé
ont été maintenus » (p.246), sans doute, en matière sociale, faudrait-il en revenir à la réglementation en vigueur
au 19e siècle. Et si la fonction publique n’a pas assumé « sa part des efforts d’adaptation et de performance
demandés au reste du pays » (p.243), c’est parce que « pour des pans entiers de la gestion du personnel, il arrive
que les mécanismes mis en place soient en effet principalement guidés par l’intérêt des agents, abstraction faite des objectifs du service » (p .244) et du renoncement à faire de « l’intérêt du service un critère majeur de
gestion » (p.245)...

- La lourdeur de l’administration.

Le corporatisme ne peut tout expliquer. Il serait vain d’attendre quoi que ce soit d’un système où les agents contrôlent leur statut et où les chefs de service « n’ont qu’un poids souvent faible et indirect sur la carrière des agents placés sous leur autorité » (p.262). Car le statut lui même relève d’un « dispositif réglementaire pesant » (p.263), ce qui donne lieu à une structuration en « corps cloisonnés et trop nombreux » (p.270) « comparable à l’organisation professionnelle et sociale de l’Ancien Régime fondée sur les corporations de métiers » (sic) (p.271). Dans ces conditions, on ne s’étonnera plus que nos braves conseillers d’Etat, nouveaux sans-culottes, soient prêts à monter à l’assaut de la Bastille du XXIe siècle : le service public.

Une sorte de temple où sévit « un excès d’égalitarisme » (resic) à cause des notes qui ne sont pas discriminantes,
des primes qui restent forfaitaires, du poids excessif de l’ancienneté, du peu de différenciation des emplois et
enfin (horreur) de l’absence de sanctions (p.256)...

Le prétexte juridique.

Le Conseil d’Etat ne se contente pas cependant de ces pauvres raisons idéologiques. Le recours à la vulgate
néolibérale ne peut être suffisant. Il se doit de démontrer que, juridiquement, les transformations proposées sont
inévitables.

Pour cela deux arguments majeurs sont invoqués :

1) Il faut aligner la fonction publique sur l’évolution actuelle du droit.

- Le droit national tout d’abord.

La loi du 1er août 2001 impose de faire passer la gestion de l’Etat d’une logique de moyens à une logique de
résultats fondée sur la recherche de la performance. A partir de 2005, le budget de l’Etat devra être décliné en
programmes présentant les actions, leur coût, la prévision des emplois correspondants, le plafond des dépenses
de personnel et le projet annuel de performance. Chaque gestionnaire disposant d’une plus grande marge de
manoeuvre et surtout de « la responsabilité du choix de la meilleure combinaison des moyens dans le cadre des
enveloppes fixées » (p.294). On a avec cette loi la justification de la politique de décentralisation.
La loi du 17 janvier 2002 (sur la validation des acquis de l’expérience) « pourrait relativiser la portée des diplômes
de formation initiale pour l’accès au concours »...et « en obligeant l’administration à raisonner davantage en
savoir-faire ou en compétence professionnelle »...elle « pourrait conduire à développer une nouvelle approche de
la carrière du fonctionnaire » (p.298). On imagine sans peine que cette modification du mode de recrutement des
fonctionnaires ne peut rester sans effet sur la nature de leur emploi.

- Le droit communautaire ensuite.

Le Conseil d’Etat rappelle qu’il existe une obligation faite aux Etats membres de se conformer au droit européen.
Ses nouvelles règles vont rendre caducs des pans entiers du statut des fonctionnaires et cela contraindra le droit
français à s’ajuster sur le droit communautaire.

Trois raisons juridiques sont avancées :
- Le principe de la libre circulation des travailleurs (article 39 du Traité instituant la Communauté européenne) qui doit ouvrir la fonction publique aux autre ressortissants européens.
- La question de l’équivalence des qualifications et des diplômes qui contribue à déréglementer les emplois
publics.
- La prise en compte de l’expérience professionnelle acquise dans un autre Etat membre (y compris dans le
secteur privé) qui oblige à élargir les modes de recrutement.

Selon le Conseil d’Etat cela doit amener le système français à se défaire de sa « logique de carrière » pour entrer
dans la « logique fonctionnelle » qui fonde l’approche communautaire (p.283), ou si l’on veut être plus brutal à
remettre en cause le statut des fonctionnaires français. Cela devrait entraîner la généralisation d’un dualisme à
l’intérieur de la fonction publique, une partie étant de droit civil (c’est à dire de droit privé), « l’autre de puissance publique qui seule relève du droit exorbitant de l’Etat » (p.287). On est ici au coeur de la démarche du Conseil d’Etat.

Et pourtant cela ne lui suffit pas. Il restait un dernier argument à asséner ; celui de la démocratie. En effet, le droit européen reconnaît « un pouvoir normatif autonome des partenaires sociaux »... « les travailleurs et les
employeurs »... ont « le droit de négocier et de conclure des conventions collectives aux niveaux appropriés »
(p.290). Comme « les agents publics sont représentés par les organisations syndicales européennes par le biais
des grandes centrales syndicales françaises » (p. 292), les accords signés par les organisateurs de la CES
pourront donc imposer de nouvelles règles aux fonctionnaires français. Qu’ils soient d’accord ou pas ! Nous voilà
prévenus.

2) Les fonctionnaires ne doivent pas être lésés.

Ici, le Conseil d’Etat (à qui on ne peut guère pourtant reprocher ses excès d’imagination) se livre à un exercice
pour le moins surréaliste. Afin de justifier le démantèlement programmé du statut, il s’inquiète en effet des éventuelles injustices dont pourraient souffrir les employés de l’Etat. « Dans bien des cas d’ailleurs, les agents publics peuvent paraître moins bien protégés que les salariés de droit privé » (p.318). C’est le cas tout
particulièrement des vacataires, temporaires, contractuels à durée déterminée ou auxiliaires. On penserait volontiers que la solution la plus élégante soit de les titulariser. Pas du tout, il faut au contraire s’interroger sur le fait que les règles de fond concernant les agents publics ne soient pas « celles résultant du droit du travail applicable aux salariés d’entreprises privées » (p.306). Et « il n’y a aucune raison que l’interpénétration entre le droit commun du travail et le droit de la fonction publique ne continue à se faire sentir dans un sens comme dans l’autre » (p.319), même si manifestement, pour le Conseil d’Etat, un seul sens doit être privilégié.

D’ailleurs, n’est-ce pas ce qui se passe déjà avec les collectivités territoriales qui réclament davantage « de
responsabilité et de souplesse dans la gestion de leurs agents » (p.299) ? Ne faudrait-il pas « aller jusqu’à faire
basculer le régime d’emploi de ces fonctionnaires sur le Code du Travail » afin que « la conséquence pour
l’employeur public d’un licenciement d’un salarié non protégé jugé sans cause réelle et sérieuse cesse d’être une
obligation de réintégration pour devenir seulement une obligation d’indemnisation » ? Doit-on « garantir à l’avenir
une facilité plus grande d’adaptation géographique des moyens humains disponibles sur le marché du travail aux
exigences des fonctions collectives à assurer, qu’il s’agisse du recrutement initial ou de la gestion des carrières » (p.302) ? Agents, COPsy, AS, aujourd’hui, et puis tous les autres demain, apprécieront à juste titre ces
interrogations.

Mieux encore, les accords issus de négociations entre les ministères et les syndicats de la fonction publique
« n’ont pas eux-mêmes de portée juridique : les organisations syndicales, pas plus que les agents, ne peuvent s’en prévaloir à l’encontre d’un acte qui les méconnaîtrait » (p.332). Derrière cette soudaine sollicitude pour le dialogue social, se profile toutefois le véritable enjeu. Il s’agit de substituer l’accord (c’est-à-dire le contrat) à la législation, donc au statut identique pour tous, ce qui permet de casser la fonction publique (et par là même sa capacité de résistance collective) et de multiplier les situations et les réglementations particulières. Puisque tout le monde n’est plus soumis au même statut, on ne peut plus prétendre aux acquis arrachés par d’autres.

On le voit, l’argumentation juridique n’a pas d’autre but que de fournir une justification à ce qui est l’essence
même du projet : obtenir des « gains de productivité » et procéder à « des redéploiements », diversifier « les
modalités statutaires d’emploi », faire « appel au marché en externalisant certaines tâches qui ne sont pas
centrales pour le service public ; éventuellement pour certaines spécialités dans le domaine de l ’enseignement
du second degré, notamment... » (p.248). On ne saurait être plus clair. Et d’ailleurs le Conseil d’Etat le dit crûment
 : la place toute relative donnée aux notions de performance et de productivité lui pose problème (p.247). Et comme il y a une opportunité : le renouvellement démographique (40% des agents quitteront les administrations d’ici 2010) (p.247), il faut en profiter pour « apporter avec tact et mesure à une législation les réformes que l ’évolution des circonstances de fait et de droit pourrait rendre opportunes » (p.304). Admirons l’onction du propos et voyons ce qui nous attend.

Une nouvelle organisation de la fonction publique

Pour répondre « à la diversité des mises en demeure pesant sur la France », les « mesures ponctuelles ne
suffisent pas » (p.302), le Conseil d’Etat élabore donc une architecture nouvelle afin de refonder la fonction
publique. Celle-ci devra reposer sur 3 niveaux :

1. Il faut réduire le champ de la « particularité » du statut des fonctionnaires.

On peut le faire en déléguant un service public administratif à une structure de droit privé (p.316) mais surtout en opérant une séparation entre ce qui ressort de l’Etat : « les agents relevant des fonctions régaliennes » (p.310) et tout le reste. Déjà, en 1903, Louis Barthou faisait une distinction entre « les fonctionnaires proprement dits, auxquels serait refusé le droit de se syndiquer, et les employés et ouvriers auxquels le droit serait reconnu » (p.311). Manifestement, ça donne des idées au Conseil. Il ne faut plus considérer le statut comme un bloc (p.239) et introduire (comme le fait la Cour de Justice des communautés européennes) la notion « d’emploi dans
l’administration publique » (p.240). Ceci permet de définir un nouveau régime du fonctionnaire découlant « à la
fois de son statut et d’un contrat qu’il a lui-même négocié et conclu avec son autorité gestionnaire » afin de
« mieux adapter les activités des agents aux objectifs qu’il y a lieu d’atteindre » (p.343). On ne conserve alors
l’ancien statut que pour les fonctions « nécessaire(s) à la puissance publique pour pouvoir exercer pleinement ses
missions », qu’il s’agisse des responsabilités régaliennes, du contrôle de la régulation ou de la gestion des
services publics (p.320). Rassurons-nous, inspecteurs et chefs d’établissement pourront rester fonctionnaires.
Cette séparation du grade et de l’emploi serait obtenue par le remplacement du millier de corps actuels par moins
de 50 « cadres ou niveaux de fonction » déterminés à partir de 7 à 8 filières professionnelles (dont l’éducation),
chaque cadre ayant son statut particulier. Ainsi pourrait-on aboutir à une « fonction publique fédérative avec d’un
côté un socle de règles applicables à tous les agents publics... et d’un autre côté des règles spécifiques relevant de chaque grande catégorie d’employeurs publics...fixées dans le cadre d’accords contractuels » (p.369). A titre expérimental, il serait possible que, par une disposition législative, telle région ou telle ville soit autorisée à ne pas appliquer pendant une durée déterminée une partie du statut général des fonctionnaires (p.300). Mieux encore, le Conseil d’Etat va plus loin. Pour « les agents des services publics industriels et commerciaux gérés directement par les collectivités publiques, en particulier locales, qui effectuent les mêmes tâches et dans les mêmes conditions que leurs collègues du secteur privé...il n’y a pas de raison fondamentale de les maintenir sous le régime sacralisé de la fonction publique » (p.315). Education et santé feront-elles partie des services publics
commerciaux ?

2. Le contrat devient l’élément central de la condition de l’agent de service public.

Puisque la majorité des agents se voit écartée du statut de fonctionnaire de l’Etat, reste à négocier le contrat. On
voit alors se dérouler les effets de cette « autonomie normative » invoquée plus haut et qui fait du contrat et non
plus de la loi la source du droit. Elle trouve son modèle historique dans « le contrat individuel de louage de
services » (p.330) et prend la forme du « contrat d’affectation sur emploi » (p.339) conclu entre le fonctionnaire et son administration. Ainsi pourrait-on « assouplir les règles statutaires et supprimer ainsi plus fondamentalement la cause du recours désordonné aux contractuels » (p.342). On imagine facilement la nature de ces contrats.

3. Les collectivités publiques se voient reconnaître une plus grande autonomie de gestion.

« Chaque grande catégorie de collectivité publique dispose de la plus large liberté de manoeuvre dans la
définition des fonctions qu’elle doit remplir pour exercer les compétences qui lui sont conférées par la loi et dans
la détermination des caractéristiques des emplois qui sont nécessaires pour remplir ces fonctions » (p.369). Ainsi,
la fonction publique peut « être mieux adaptée aux exigences de la gestion des ressources humaines » (p.241),
car la fonction publique, « entreprise de personnel » (on notera avec intérêt le choix heureux du terme
d’entreprise), exige une véritable politique de gestion des ressources humaines et non plus de « gestion
bureaucratique » d’ « application trop impersonnelle » (p.254). Il faut donc revenir sur une organisation
centralisée qui dilue les responsabilités de façon à ce que « les chefs de services déconcentrés aient la pleine
gestion du plus grand nombre de leurs agents » (p.266). La déconcentration rejoint ici les projets de décentralisation pour faire des chefs d’établissement ou des directeurs de réseaux d’écoles de petits potentats locaux, pilotant « la gestion des emplois » (p.373) et ayant la « responsabilité de l’exécution des programmes, ce qui signifie déconcentration la plus complète possible des actes de gestion » (p.296). On pourra même leur confier « l’organisation des concours de recrutement » (p.350).
Cette démarche conduirait à une plus grande « adaptation géographique des moyens humains disponibles sur le
marché du travail aux exigences des fonctions collectives à assurer, qu’il s’agisse du recrutement initial ou de la
gestion des carrières » (p.300), voire au recours à une plus grande flexibilité externe comme c’est déjà le cas
dans les entreprises privées.

Les effets sur la condition des personnels.

Quelles seraient les conséquences possibles pour les personnels de la mise en place de cette nouvelle
architecture ?

1. Les nominations se feront sur un type d’emploi et non plus sur un poste.

« Le contrat d’affectation sur emploi ne devrait pas stipuler que l’emploi en question est celui de professeur dans l’un des collèges de la région de l’Ile de France, mais celui de professeur dans tel collège, tant il est évident que les caractéristiques de l’emploi...n’ont pas à être identiques pour tous les collèges de cette région » (p.344). Est-ce à dire que ce seront les chefs d’établissement qui seront responsables de ce recrutement ?

2. Les agents devront être mobiles (et polyvalents ?).

« Il n’y a aucune raison en effet de définir des filières et des niveaux de fonction pour chaque fonction publique...
une collectivité territoriale pourrait, en cas de vacance d’emploi dans un cadre de fonctions déterminées, employer, par voie de mutation, un agent du même cadre de fonctions jusque là employé par l’Etat et réciproquement » (p.368). Voilà qui met en évidence la précarité de ce nouveau statut.

3. Le caractère national des concours est remis en question.

Déjà sont mis en place dans certains cas, des concours par bassin géographique (p.352). Mais on peut aussi
envisager « de prévoir d’accéder à la fonction publique en cours de carrière par le biais d’une sélection sur
dossier, sans concours sur épreuves au sens strict du terme » (p.353). Est-ce une étape vers la généralisation
d’un recrutement par entretien avec les chefs de service ?

4. Le mouvement au barème sera réformé.

C’est ce que demande la Cour des Comptes (rapport de 2001). Elle s’étonne (et avec elle le Conseil d’Etat) que le
ministère de l’Education n’ait pas profité de la déconcentration du mouvement pour « éviter que la satisfaction des demandes de mutation ne demeure fondée exclusivement sur le barème » (p.255). Il convient de « reconsidérer la conception des carrières et (d’) être particulièrement vigilant sur la place à donner en particulier à la promotion au choix » (p.352). Vive la compétition entre collègues ! Vive la servilité !

5. Les salaires seront individualisés.

« La rémunération des agents de l’Etat devrait pouvoir être constituée...d’un traitement principal correspondant au
grade et à l’échelon... un complément rémunérant la fonction ou l’emploi (fixé par rapport au métier, aux compétences requises, au sujétions, à la localisation de l’emploi)... un complément indemnitaire modulable rémunérant la performance individuelle de l’agent ou son implication dans le travail, ou la performance collective du service » (p.360). On pourra ainsi « mettre l’accent sur une pratique plus exigeante consistant à redonner toute sa place au mérite » (p.362) car « le temps est venu pour les pouvoirs publics de réaffirmer la primauté de la reconnaissance au mérite » (p.363). L’insistance en dit long sur les valeurs sociales dont doivent se réclamer nos honorables conseillers...

Et comme cela ne lui suffit pas...

Puisqu’il est question de condition sociale, le Conseil d’Etat en profite pour dire son mot sur quelques sujets
d’actualité.

- Le droit syndical : à propos de la « portée de la liberté d’expression que peuvent se reconnaître certaines
organisations syndicales de critiquer directement la politique gouvernementale conduite dans les secteurs
d’activité de leurs mandantes...on peut se demander si la mise en cause dans ces conditions ne débouche pas sur un affaiblissement de l’Etat lui-même » et « à partir de quel moment on quitte le domaine professionnel pour entrer dans le débat politique » (p.327). On le savait, « la reconnaissance par la loi du droit syndical des fonctionnaires » remet en cause leur statut. Fonctionnaire ou syndiqué, il va falloir choisir.

- Le droit de grève : le Conseil d’Etat se pose la question de la conciliation du principe de « continuité du service »
avec celui du droit de grève pour envisager des « mesures de prévention et d’encadrement » (p.363) de ce dernier qui aillent au-delà d’un « vague préavis » pour tenter d’éviter des grèves « de moins en moins acceptable (s) dans un pays qui se dit évolué » (p.363). On le sait, tout gréviste est un barbare. Et à propos de pays évolué, gardons-nous quand même de tout commentaire sur la fraîcheur des conceptions anthropologiques du Conseil d’Etat...

- Les retraites enfin : Nul ne l’ignore plus aujourd’hui, le retraité est un parasite qui se goberge aux dépens des forces vives de la nation. C’est tout particulièrement le cas de l’ancien fonctionnaire dont « la retraite est liée à l’évolution des traitements des personnels en service » jusques et y compris ses « améliorations indiciaires » (p.252). Il est temps de procéder à « l’élimination progressive des discordances entre systèmes qui révéleraient...des avantages injustifiés » (p.329). Félicitons le Conseil d’Etat qui, avec le MEDEF, dans les mêmes termes et sur le même terrain, a le souci de combattre ces inégalités qui font du retraité de la fonction publique le nouveau nanti du XXIe siècle.

On s’en rend bien compte, avec ce projet le Conseil d’Etat ne fait pas oeuvre très originale. Le document se contente de développer certains des thèmes les plus rassis de l’idéologie néolibérale. On serait donc tenté de le traiter avec le mépris que méritent l’une ou l’autre de ces oeuvres mineures qui viennent régulièrement alimenter la production théorique des adversaires du service public. On aurait tort cependant de le négliger. Ceci pour deux raisons : Il va bien au-delà d’une simple justification idéologique d’un projet de société conçu par les classes dominantes . Il vise à démontrer que, pour des raisons strictement juridiques, le statut actuel de la fonction publique ne peut plus être en
harmonie avec l’état actuel de la législation (nationale ou communautaire) et qu’il y a une impérieuse urgence à le
modifier radicalement. Ce n’est pas rien pour un milieu où l’on pratique la sacralisation, voire le fétichisme du droit, sans jamais d’ailleurs poser la question des rapports sociaux qui le sous-tendent.

Le Conseil d’Etat n’est pas une quelconque officine chargée de distiller la pensée néolibérale par le canal des médias. Il s’agit de l’un des principaux appareils de l’Etat, et l’autorité politique qui lui est reconnue par la loi donne à son avis un poids institutionnel dont tout gouvernement peut se saisir pour légitimer les pires projets sociaux. C’est
pourquoi il est impératif d’en dénoncer le discours et de montrer qu’au-delà de la prétendue neutralité dont il se revendique, on a surtout, mais devrait-on en douter, un instrument au service des classes dirigeantes.


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Fax : 02 35 63 20 05
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